Hệ thống pháp luật ra đời và gắn liền với nhà nước để thực hiện một trong những chức năng quan trọng là điều chỉnh các quan hệ xã hội, tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng, củng cố chính quyền nhà nước; phát triển kinh tế – xã hội. Pháp luật phòng, chống tham nhũng của nước ta được hình thành cùng với sự ra đời của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa và nay là Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Từ đó đến nay, pháp luật phòng, chống tham nhũng đã có những bước phát triển, hoàn thiện, ghi dấu vai trò, nhiệm vụ của mình trong từng giai đoạn đi lên của đất nước cũng như phù hợp với xu hướng phát triển tất yếu trong công tác phòng, chống tham nhũng trên thế giới.
1. Giai đoạn 1945-1954: Sự ra đời của Sắc lệnh số 64-SL ngày 23 tháng 11 năm 1945 thành lập Ban Thanh tra đặc biệt – Văn bản pháp lý đầu tiên của Nhà nước về đấu tranh chống tham nhũng và niềm tin của nhân dân vào chế độ mới
Giai đoạn 1945-1954 là giai đoạn cả nước đẩy mạnh sản xuất, phát triển kinh tế kháng chiến. Sau khi giành được độc lập, khai sinh ra nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, Nhà nước non trẻ phải giải quyết nhiều vấn đề, hậu quả kinh tế, xã hội với nạn giặc đói, giặc dốt và đồng thời phải đối phó ngay với nạn ngoại xâm. Trong giai đoạn này, “Tư cách một người cách mạng” được đề cao nhằm hoàn thành các nhiệm vụ chiến lược của Đảng. Trong “Thư gửi các đồng chí tỉnh nhà” (tỉnh Nghệ An, ngày 17/9/1945), Bác viết: “Cán bộ ta nhiều người “cúc cung tận tụy”, hết sức trung thành với nhiệm vụ, với Chính phủ, với quốc dân. Nhưng cũng có người hủ hóa, lên mặt làm quan cách mạng, hoặc là độc hành, độc đoán, hoặc là dĩ công dinh tư…” .
Nhằm bảo vệ các quyền, lợi ích của Nhân dân, ngày 23/11/1945, Chủ Tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Đây là văn kiện pháp lý đầu tiên về công tác phòng, chống tham nhũng của nước ta. Sắc lệnh gồm 8 điều, nêu rõ Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ; sẽ thiết lập ngay, tại Hà Nội một Toà án đặc biệt để xử những nhân viên của các Ủy ban nhân dân hay các cơ quan của Chính phủ do Ban thanh tra truy tố; Toà án đặc biệt có toàn quyền định ấn, có thể tuyên án tử hình.
2. Giai đoạn 1955-1975: Tăng cường quản lý kinh tế, tài chính với chống tham ô, lãng phí, quan liêu và trừng trị các tội xâm phạm tài sản xã hội chủ nghĩa
Giai đoạn 1955 -1975 là giai đoạn khôi phục, phát triển kinh tế sau chiến tranh. Trong thời kỳ này, Chính phủ đã phê duyệt Kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 5 năm lần thứ nhất (1961-1965), phấn đấu xây dựng bước đầu cơ sở vật chất và kỹ thuật của chủ nghĩa xã hội, thực hiện một bước công nghiệp hóa xã hội chủ nghĩa; đồng thời chi viện cách mạng ở miền Nam.
Năm 1963, Trung ương Đảng mở cuộc vận động lớn “Ba xây ba chống”, trong đó xác định quyết tâm chống tham ô, lãng phí, quan liêu nhằm bảo đảm mọi của cải, vật chất được gom góp, tích lũy để xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và chi viện cách mạng ở miền Nam. Trong bối cảnh khó khăn, nguồn của cải cần được quản lý chặt chẽ để phục vụ cách mạng. Kỷ luật của Đảng và Nhà nước rất nghiêm khắc đối với hành vi tham ô, lãnh phí, quan liêu.
Các văn bản pháp luật phòng, chống tham nhũng chủ yếu là do Chính phủ ban hành, quy định rải rác về các biện pháp phòng, chống tham nhũng, trong đó có một số văn bản quy định trực tiếp về vấn đề này, như: Quyết định số 207/CP ngày 06/12/1962 của Hội đồng Chính phủ về việc thành lập Ban chỉ đạo Trung ương cuộc vận động “Nâng cao ý thức trách nhiệm, tăng cường quản lý kinh tế, tài chính, chống tham ô, lãng phí, quan liêu”; Chỉ thị số 84-TTg/3X ngày 09/9/1964 của Thủ tướng Chính phủ về việc tổng hợp tình hình tham ô, lãng phí quan liêu. Đặc biệt, Pháp lệnh số 149-LCT ngày 21 tháng 10 năm 1970 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội trừng trị các tội xâm phạm tài sản xã hội chủ nghĩa, trong đó, Điều 8 quy định về Tội tham ô tài sản xã hội chủ nghĩa.
3. Giai đoạn 1976-1985: Pháp lệnh trừng trị tội hối lộ
Đây là giai đoạn nền kinh tế nước ta thực hiện theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp. Đã thực hiện Kế hoạch 5 năm lần thứ hai (1976-1980) và Kế hoạch 5 năm lần thứ ba (1981-1985) đạt nhiều thành tựu quan trọng: Khắc phục từng bước những hậu quả nặng nề của chiến tranh; khôi phục phần lớn cơ sở công nghiệp, nông nghiệp, giao thông ở miền Bắc và xây dựng lại các vùng nông thôn ở miền Nam bị chiến tranh tàn phá. Nhà nước quản lý nền kinh tế chủ yếu bằng mệnh lệnh hành chính dựa trên hệ thống chỉ tiêu pháp lệnh. Các doanh nghiệp hoạt động trên cơ sở các quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các chỉ tiêu pháp lệnh được giao.
Ngày 20 tháng 5 năm 1981, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh trừng trị tội hối lộ. Trong phần mở đầu, Pháp lệnh nêu “Để góp phần bảo đảm chấp hành nghiêm chỉnh các chính sách và pháp luật, tăng cường quản lý Nhà nước; khuyến khích cán bộ, nhân viên nêu cao đức tính liêm khiết; động viên nhân dân phát huy quyền làm chủ tập thể, tích cực đấu tranh chống tệ hối lộ”. Pháp lệnh gồm 13 điều, trong đó quy định rõ tội hối lộ bao gồm: Nhận hối lộ, đưa hối lộ và môi giới hối lộ với mức phạt tù khá cao.
4. 1986-2000: Công tác phòng, chống tham nhũng khi thực hiện đường lối đổi mới nền kinh tế
Nhà nước thực hiện đường lối đổi mới, chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp sang nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, hoạt động theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước và định hướng xã hội chủ nghĩa. Khi chuyển đổi nền kinh tế, đồng thời với sự tác động tiêu cực của cơ chế thị trường đối với phẩm chất và lối sống của cán bộ, đảng viên. Nhiều nghị quyết quan trọng về xây dựng, chỉnh đốn Đảng đã được ban hành như Nghị quyết Trung ương 3 khóa VII (6-1992) về đổi mới, chỉnh đốn Đảng, Nghị quyết Trung ương 6 (lần 2) khóa VIII (2-1999) về một số vấn đề cơ bản và cấp bách trong xây dựng Đảng.
a) Giai đoạn trước khi ban hành Pháp lệnh chống tham nhũng năm 1998
Các văn bản quy định về phòng, chống tham nhũng được quy định tại các văn bản, thể hiện chủ trương phòng, chống tham nhũng với buôn lậu, lãng phí, thất thoát trong xây dựng cơ bản: Quyết định số 240/HĐBT ngày 26/6/1990 của Hội đồng Bộ trưởng về đấu tranh chống tham nhũng; Chỉ thị số 416/CT ngày 03/12/1990 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về việc tăng cường công tác thanh tra, xử lý các việc tham nhũng, buôn lậu; Công văn số 08/CT-TATC ngày 06/12/1990 của Tòa án nhân dân tối cao về việc về đường lối xử lý một số tội phạm phục vụ Chỉ thị 416/CT ngày 3/12/1990 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về việc tăng cường công tác thanh tra, xử lý các việc tham nhũng, buôn lậu; Chỉ thị số 171/TTg ngày 16/12/1992 của Thủ tướng Chính phủ về việc chống tham nhũng, lãng phí, thất thoát trong xây dựng cơ bản; Quyết định số 114/TTg ngày 21/11/1992 của Thủ tướng Chính phủ về những biện pháp cấp bách nhằm ngăn chặn tham nhũng, buôn lậu.
Các quy định tội phạm về chức vụ trong Bộ luật Hình sự năm 1986 (được sửa đổi, bổ sung năm 1997), quy định về các tội: Điều 133. Tội tham ô tài sản xã hội chủ nghĩa; Điều 226. Tội nhận hối lộ; Điều 227. Tội đưa hối lộ, tội làm môi giới hối lộ; Điều 228. Tội lợi dụng ảnh hưởng đối với người có chức vụ, quyền hạn để trục lợi,…
b) Pháp lệnh chống tham nhũng năm 1998 (được sửa đổi, bổ sung năm 2000)
Ngày 26/02/1998, Pháp lệnh chống tham nhũng được ban hành. Đây là văn bản pháp lý chuyên biệt đầu tiên về chống tham nhũng, trong đó đưa ra định nghĩa về hành vi tham nhũng, người có chức vụ quyền hạn, các biện pháp phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng; quy định về những việc mà người có chức vụ, quyền hạn không được làm hoặc phải làm; nghiêm cấm việc tự đặt ra các thủ tục, phí, lệ phí ngoài quy định của pháp luật; trách nhệm nêu gương của người đứng đầu…
Ngày 21 tháng 12 năm 1999, Quốc hội thông qua Bộ Luật hình sự năm 1999, trong đó quy định một nhóm tội tham nhũng bao gồm 07 tội danh. Năm 2000, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh số 22/2000/PL-UBTVQH10 ngày 28 tháng 4 năm 2000 sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh chống tham nhũng để phù hợp với Bộ luật hình sự năm 1999). Pháp lệnh sửa đổi các hành vi tham nhũng theo hướng không quy định là “tài sản xã hội chủ nghĩa”, sửa đổi, bổ sung những việc người có chức vụ, quyền hạn không được làm để phù hợp với tình hình thực tiễn của sự phát triển kinh tế – xã hội.
5. Giai đoạn 2001 đến nay: Pháp luật phòng, chống tham nhũng với hội nhập quốc tế sâu rộng
Nước ta thực hiện hai Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội giai đoạn 2001-2010 và giai đoạn 2011 – 2020 nhằm xây dựng nước Việt Nam “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh” theo phương châm “Việt Nam sẵn sàng là bạn, là đối tác tin cậy của tất cả các nước trong cộng đồng quốc tế trên nguyên tắc tôn trọng độc lập chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ, bình đẳng cùng có lợi, không can thiệp công việc nội bộ, cùng phấn đấu vì hoà bình, độc lập và phát triển”.
Kinh tế ngày càng phát triển, hội nhập quốc tế mở rộng cũng phát sinh những vấn đề về văn hóa, xã hội, việc tu dưỡng của một bộ phận cán bộ, đảng viên chưa được chú trọng dẫn đến những biểu hiện tiêu cực, tham nhũng không được ngăn chặn kịp thời và tình hình có chiều hướng gia tăng một cách đáng lo ngại. Nghị quyết Trung ương 4 khóa XI (1/2012) có một nhận định rất quan trọng, đó là do ta “chưa lường hết được những tác động của mặt trái cơ chế thị trường, hội nhập quốc tế, chưa có sự chuẩn bị thật kỹ về lập trường, tư tưởng và cả cách thức tiếp cận mới cho cán bộ, đảng viên. Đặc biệt, còn thiếu những cơ chế, chính sách đồng bộ, khoa học để chủ động ngăn ngừa những vi phạm. Đất nước ta đang trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tế, xây dựng, phát triển với quy mô ngày càng lớn, một bộ phận cán bộ lãnh đạo, quản lý nắm giữ khối lượng tài sản, nguồn vốn lớn của tập thể, của Nhà nước; đó là môi trường để chủ nghĩa cá nhân vụ lợi, thực dụng phát triển”.
a) Ban hành và triển khai thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 (được sửa đổi, bổ sung năm 2007 và sửa đổi, bổ sung năm 2012).
Qua thực tiễn triển khai thực hiện Pháp lệnh chống tham nhũng năm 1998 (được sửa đổi, bổ sung năm 2000) đã bộc lộ những khiếm khuyết, bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu của công cuộc đấu tranh phòng ngừa và chống tham nhũng, ngày 29/11/2005, Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật phòng, chống tham nhũng năm 2005.
Năm 2006, Văn kiện Đại hội Đảng khóa X nhận định: “Tham nhũng vẫn có chiều hướng phát triển ngày càng nghiêm trọng, xảy ra ở nhiều ngành, nhiều cấp, nhiều lĩnh vực với phạm vi rộng, tính chất phức tạp, gây hậu quả xấu nhiều mặt, làm giảm sút lòng tin của nhân dân”. Ngày 21/8/2006, Ban Chấp hành Trung ương khóa X ban hành Nghị quyết số 04/NQ-TW về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí.
Ngày 04/8/2007, Quốc hội khóa XII đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật phòng, chống tham nhũng. Ngày 30/6/2009, Chủ tịch nước ký Quyết định số 950/2009/QĐ-CTN “Về việc phê chuẩn Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng”. Theo đó, Việt Nam chính thức trở thành thành viên của Công ước kể từ ngày 19/8/2009.
Kết luận số 21-KL/TW ngày 12/5/2012 của Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X đưa ra các giải pháp cụ thể về phòng, chống tham nhũng như tăng cường công khai, minh bạch; công khai bản kê khai tài sản, thu nhập; từng bước mở rộng diện kê khai và phạm vi công khai kết quả kê khai tài sản, thu nhập; đổi mới mô hình và tổ chức, hoạt động của cơ quan lãnh đạo, chỉ đạo và cơ quan thường trực, tham mưu về công tác phòng, chống tham nhũng…
Ngày 23/11/2012, Quốc hội đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật phòng, chống tham nhũng nhằm cụ thể hóa các chủ trương, chính sách của Đảng cũng như phù hợp với yêu cầu của Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng. Nhiều Nghị định, Thông tư hướng dẫn, quy định chi tiết cũng được ban hành.
b) Giai đoạn ban hành và triển khai thi hành Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018
Năm 2013, Hội nghị T.W 5 khóa XI đã ban hành nhiều chính sách đột phá trong công tác phòng chống tham nhũng, trong đó có việc thành lập Ban Chỉ đạo T.W về phòng, chống tham nhũng (Ban Chỉ đạo) do Tổng bí thư làm trưởng ban với mục tiêu “từng bước ngăn chặn, đẩy lùi tham nhũng”.
Đặc biệt, Quyết tâm chính trị của Đảng về đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí được thể hiện trong Nghị quyết Đại hội XII của Đảng: bốn nguy cơ mà Đảng ta đã chỉ ra vẫn tồn tại, đó là nguy cơ tụt hậu xa hơn về kinh tế so với các nước trong khu vực và trên thế giới; nguy cơ “diễn biến hoà bình” của các thế lực thù địch nhằm chống phá nước ta; tình trạng suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức lối sống, những biểu hiện “tự diễn biến”, “tự chuyển hoá” trong một bộ phận cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức; sự tồn tại và những diễn biến phức tạp của tệ quan liêu, tham nhũng, lãng phí,… chưa được ngăn chặn, đẩy lùi.
Hội nghị lần thứ Tư Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII (10-2016) đã ban hành Nghị quyết về “Tăng cường xây dựng, chỉnh đốn Đảng; ngăn chặn, đẩy lùi sự suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống, những biểu hiện “tự diễn biến”, “tự chuyển hóa” trong nội bộ”. Trung ương đã lượng hóa 9 biểu hiện suy thoái tư tưởng chính trị, 9 biểu hiện suy thoái đạo đức, lối sống và 9 biểu hiện “tự diễn biến”, “tự chuyển hóa” trong nội bộ. Tham nhũng thuộc nhóm suy thoái về đạo đức, lối sống.
Ngoài ra, với việc thực thi Công ước Liên hợp quốc về Chống tham nhũng, Việt Nam cần có những giải pháp đổi mới toàn diện về công tác phòng, chống tham nhũng để phù hợp như việc nhận diện và kiểm soát xung đột lợi ích; xây dựng và tuân thủ các nguyên tắc liêm chính trong hoạt động kinh doanh; thực hiện các biện pháp và cơ chế thu hồi tài sản tham nhũng hiệu quả…
Ngày 20/11/2018, Quốc hội thông qua Luật Phòng, chống tham nhũng số 36/2018/QH14. Luật có 10 chương, 96 điều, thay thế cho Luật phòng, chống tham nhũng số 55/2005/QH11 được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật số 01/2007/QH12 và Luật số 27/2012/QH13. So với Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 và các Luật sửa đổi, bổ sung Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 thì Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 có rất nhiều quy định mới, từ những thay đổi về cách tiếp cận trong việc xác định khu vực tập trung phòng, chống tham nhũng cho đến thiết lập các biện pháp phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng.
Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 mở rộng phạm vi điều chỉnh bao gồm cả việc xử lý người có hành vi tham nhũng, xử lý cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi khác vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng; quy định việc áp dụng Luật Phòng, chống tham nhũng đối với doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài nhà nước, thể hiện tinh thần từng bước mở rộng phạm vi điều chỉnh của Luật đối với khu vực ngoài nhà nước cho phù hợp với quan điểm chỉ đạo tại Kết luận số 10-KL/TW ngày 26/12/2016 của Bộ Chính trị về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết Trung ương 3 khóa X về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí; đồng bộ Bộ Luật Hình sự năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2017) mở rộng quy định xử lý đối với một số tội phạm về tham nhũng trong mọi tổ chức, doanh nghiệp ngoài nhà nước; phù hợp với yêu cầu của Công ước Liên hợp quốc về Chống tham nhũng mà Việt Nam là thành viên. Ngoài ra, Luật tăng cường các biện pháp phòng ngừa tham nhũng, phát hiện và xử lý tham nhũng hữu hiệu hơn.
Phòng, chống tham nhũng có vai trò vô cùng quan trọng đối với công cuộc đổi mới ở nước ta hiện nay. Trong phần phương hướng, nhiệm vụ và giải pháp phát triển kinh tế – xã hội 5 năm 2021-2025, Văn kiện Đại hội XIII đã đưa ra nhiều chủ trương và giải pháp căn cơ quyết liệt về phòng, chống tham nhũng: “Triển khai đồng bộ có hiệu quả quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Nâng cao hiệu quả thu hồi tài sản tham nhũng, bảo đảm đúng pháp luật. Thực hiện quyết liệt nghiêm minh có hiệu quả cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng”. Đồng thời phải tiếp tục hoàn thiện pháp luật, chính sách, kê khai tài sản, kiên trì, kiên quyết và nâng cao hiệu quả đấu tranh phòng, chống tham nhũng, đặc biệt nhấn mạnh vấn đề phòng tham nhũng: “Khẩn trương xây dựng cơ chế phòng ngừa, cơ chế răn đe để kiểm soát tham nhũng. Thực hiện nghiêm quy định của pháp luật về thực hành tiết kiệm chống lãng phí. Tiếp tục thực hiện chặt chẽ có hiệu quả về kê khai, kiểm soát, kê khai tài sản, thu nhập của đội ngũ cán bộ, công viên chức, nhất là cán bộ lãnh đạo các cấp”.
Giai đoạn này, hơn bao giờ hết, Đảng và Nhà nước ta thể hiện quyết tâm rất cao với hành động quyết liệt trong phòng, chống tham nhũng. Từ tình hình thực tiễn, đã đúc kết, rút ra những bài học kinh nghiệm sâu sắc và hoàn thiện hệ thống pháp luật về phòng, chống tham nhũng một cách đầy đủ và toàn diện hơn với những giải pháp phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng hữu hiệu hơn, đặc biệt từng bước thực hiện phòng, chống tham nhũng đối với khu vực ngoài nhà nước.
